ทำไม เราจึงควรคัดค้านร่างพรบ.ความปลอดภัยทางชีวภาพ

ข่าวเรื่องร่างกฎหมายว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพถูกถอนออกจากการพิจารณาของสภาปฏิรูปฯ ได้รับความสนใจจากผู้คนในหลายภาคส่วน มีทั้งที่ชื่นชมและที่เสียดายที่กฎหมายนี้ไม่สามารถเดินหน้าต่อไปได้

หลังจากนั้นก็มีคนวิเคราะห์วิพากษ์วิจารณ์ถึงเหตุผลต่างๆ เกี่ยวกับร่างกฎหมายฉบับนี้ในหลากหลายประเด็น โดยเฉพาะประเด็นเรื่องความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหาย (ร่างมาตรา 52) แต่ผมเห็นว่ายังมีความคลาดเคลื่อนอยู่หลายข้อ และเกรงว่าอาจทำให้สาธารณชนสับสนหลงผิดไปได้

ในฐานะที่ติดตามและทำงานวิจัยเกี่ยวกับกฎหมายว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพมาบ้าง ผมจึงคิดจะอธิบายให้ฟัง เอาเฉพาะในประเด็นนี้ก่อน เพื่อสื่อสารต่อสาธารณะให้มีความเข้าใจในประเด็นนี้เพิ่มขึ้น ดังนี้

1. เนื้อหาของร่างกฎหมายมาตรา 52 เป็นอย่างไร

เนื้อหาในร่างนี้ผมนำมาจากร่างฉบับที่ปรับตามแนวทางของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เสนอผู้แทนฯ วันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๕๖ ซึ่งคิดว่าเป็นร่างเดียวกันกับที่เสนอให้สภาปฏิรูปฯ พิจารณา มีข้อความดังนี้ครับ
“มาตรา 52 ในกรณีที่มีความเสียหายเกิดขึ้นแก่สุขภาพของมนุษย์และสัตว์หรือมีความเสียหายเกิดขึ้นแก่ความหลากหลายทางชีวภาพ อันเป็นผลมาจากการประกอบกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม**ที่ไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม**ตามพระราชบัญญัตินี้ ผู้ประกอบกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมนั้นต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายที่เกิดขึ้น เว้นแต่พิสูจน์ได้ว่าความเสียหายดังกล่าวเกิดขึ้นจากเหตุสุดวิสัยหรือเกิดขึ้นจากการกระทำของผู้ได้รับความเสียหายเอง ผู้ประกอบกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมนั้นไม่ต้องรับผิด”
*เน้นโดยผมเอง โปรดสังเกตที่เน้นตัวหนาครับ ตรงนี้เป็นหัวใจสำคัญของร่างมาตรานี้เลย
*ผมขออนุญาตเรียกสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมต่อไปสั้นๆ ว่า GMOs

2. เนื้อหาในส่วนของความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหายมีมาตราเดียวใช่หรือไม่?

ประเด็นแรกที่อยากจะทำความเข้าใจคือ ในเรื่องความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหายนี้แม้จะมีเขียนไว้เพียงมาตราเดียว แต่การพิจารณาว่าใครจะต้องเป็นผู้รับผิดถ้า GMOs ก่อให้เกิดความเสียหายบ้างนั้น ห้ามดูเพียงมาตรา 52 นี้เท่านั้น ใครดูมาตราเดียวแล้ววิเคราะห์แล้วตัดสินใจเลย เข้ารกเข้าพงแน่นอนครับ ร่างกฎหมายนี้เขาวางค่ายกลไว้หลายชั้น หลอกไว้หลายซับหลายซ้อน แยกอ่านเป็นท่อนๆ รับรองว่า “ถูกหลอก”

3. ทำไมจะเข้าใจหลักความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหายต้องดูมาตราอื่นประกอบด้วย?

เพราะคนเขียนกฎหมายเขาต้องการให้คนบางกลุ่มบางพวกไม่ต้องรับผิด ร่างกฎหมายนี้จึงแบ่ง GMOs ออกเป็นสองชนิดด้วยกัน คือ
1. สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม และ
2. สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม และให้เฉพาะความเสียหายจาก GMOs ที่ไม่ได้อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมเท่านั้นที่จะมีคนรับผิดชอบ (ดูร่างมาตรา 52 ที่เน้นตัวหนาไว้) ส่วนความเสียหายจาก GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม ร่างกฎหมายไม่ได้พูด ไว้เลยครับ นั่นหมายความว่า “ไม่ต้องมีใครรับผิดชอบ”

4. คนที่ได้รับความเสียหายจาก GMOs จะได้รับการเยียวยาและชดใช้ความเสียหายจากใคร?

ถ้าเป็นความเสียหายจาก GMOs ที่ไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม คนที่เอามาปล่อยหรือทำให้หลุดรอดออกสู่สิ่งแวดล้อมจะต้องเป็นคนรับผิดชอบ เพราะ GMOs ชนิดนี้เขาไม่อนุญาตให้ปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม เมื่อเก็บไว้ไม่ได้ รักษาไว้ไม่ดีก็ต้องรับผิดชอบทั้งหมด เว้นแต่จะมีเหตุสุดวิสัย หรือเกิดจากความผิดของผู้ได้รับความเสียหายเอง ซึ่งจะพูดต่อไปส่วนถ้าเป็นความเสียหายจาก GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมคนที่เอามาปล่อย “ลอยตัว” กฎหมายนี้ไม่ได้เขียนให้ต้องรับผิดชอบแม้แต่น้อย
คนที่ได้รับความเสียหายจาก GMOs ชนิดนี้จึงต้องก้มหน้าก้มตารับกรรม(ที่ตัวเองไม่ได้ก่อ)เองส่วนคนที่เขาเอามาปล่อย เขารับเงินรับทองไปแล้ว เขาไม่ต้องมารับผิดชอบแล้ว

5. วิธีคิดแบบแยกความรับผิดของ GMOs ออกเป็นสองแบบมีที่มาที่ไปอย่างไร?

การแบ่งเป็นสองชนิดนี้ จากความรู้เท่าที่มีของผมไม่พบว่ามีต้นแบบมาจากกฎหมายของประเทศไหนเลย เท่าที่ศึกษากฎหมายความปลอดภัยทางชีวภาพมากว่า 20 ประเทศทั่วโลกรวมทั้งของสหภาพยุโรป (EU) ทุกประเทศกำหนดให้ต้องมีผู้รับผิดทุกกรณีโดยไม่มีการแบ่งว่าเป็น GMOs ที่ได้รับอนุญาตให้ปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมหรือไม่คือ ยังไงเมื่อมีความเสียหาย ก็ต้องมีคนรับผิด พอมาเทียบกับของไทย อืม... แปลกดีครับ

6. ที่ต้องการแยก GMOs ออกเป็นสองชนิดมีวัตถุประสงค์อะไร?

วิธีเขียนกฎหมายแบบนี้มองเจตนาเป็นอย่างอื่นไม่ได้เลยครับนอกจากต้องการช่วยให้คนที่เอา GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมให้ไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ หากเกิดความเสียหายขึ้นมาจาก GMOs ชนิดนี้ การแบ่งชนิดของ GMOs จึงเป็นหมากตัวหนึ่งบนกระดานของคนเขียนกฎหมายนี้หลอกล่อให้คนหลงไปว่ามีการควบคุมอย่างดีเยี่ยม เข้มงวดสุดๆ แล้วแยกเรื่องความรับผิดไปอยู่อีกหมวดหนึ่งต่างหาก ทำดูเหมือนขึงขังเอาจริงเอาจัง ถ้าเกิดความเสียหายต้องรับผิด ไม่สนใจว่าคนทำจะมีความประมาทเลินเล่อหรือไม่
ดูเหมือนดี เขียนไว้สวยหรู แต่ที่ไหนได้...
ดันหลงลืม (หรือเปล่า) ไม่ได้เขียนให้มีคนรับผิดชอบความเสียหายที่เกิดจาก GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อม โอ้ว..แม่เจ้า คิดได้ไง

7. เป็นเรื่องแปลกประหลาดหรือไม่ที่เอาผิดเฉพาะกรณีความเสียหายที่เกิดจาก GMOs ที่ไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมเท่านั้น?

ไม่แปลกหรอก แต่งงและไม่เข้าใจตรรกมากกว่า GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมนี่มีโอกาสสร้างความเสียหายได้ไม่ต่างจาก GMOs ที่ไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยฯ แต่ชนิดหนึ่งกลับลอยตัวไม่ต้องรับผิดเลย กฎหมายเขียนแบบนี้น่าจะมีวาระซ่อนเร้น

8. แล้วถ้าเกิดความเสียหายกับระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อมหรือความหลากหลายทางชีวภาพจะทำยังไง?

อย่างที่บอก ถ้าเป็น GMOs ชนิดไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยฯ มีคนรับผิดแน่นอน แต่ถ้าไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยฯ อันนี้คงต้องเป็นภาระกับรัฐต้องดูแลแก้ไข หรือเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อไป

9. ถ้าเป็นแบบนี้จะไม่เป็นภาระกับงบประมาณของประเทศหรือ?

เป็นแน่นอนครับ รัฐต้องเจียดงบประมาณ (ที่มีไม่ค่อยพออยู่แล้ว) มาใช้จ่ายเพื่อแก้ปัญหาหรือเยียวยาปัญหาที่เกิดขึ้น ที่ผ่านมางบประมาณแผ่นดินในแต่ละปีก็ไม่ค่อยจะพอเลยไม่แน่ใจว่าจะมีงบประมาณมาใช้สำหรับเรื่องนี้ แต่ปัญหาไม่ได้อยู่ตรงงบประมาณจะมีพอหรือไม่ ปัญหาอยู่ที่คนเอา GMOs มาปล่อยได้เงินได้ทองไป แต่ไม่ต้องรับผิดชอบอะไรเลย ปล่อยให้ชาวบ้าน และธรรมชาติต้องมารับกรรม มันไม่ค่อยยุติธรรมเลยครับ

10. ถ้าแก้ไขเยียวยาได้ จะเป็นกังวลไปทำไม?

ถ้าแก้ไขได้ก็ถือว่า “โชคดี” ไปครับ แต่เวลาระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อมหรือความหลากหลายทางชีวภาพได้รับ การกระทบกระเทือนหรือเสียหายนั้น บางครั้งแก้ไขไม่ได้เลยครับ เช่น เมื่อระบบนิเวศเปลี่ยนแปลงไป สัตว์หรือพืชบางอย่างอาจสูญพันธุ์ไปเลย บางกรณีจะเยียวยาได้ต้องใช้เวลานับสิบๆ ปี เพื่อให้ธรรมชาติรักษาตัวเองด้วย จำสารตะกั่วที่หมู่บ้านคลิตี้ได้ไหมครับ จนป่านนี้ยังแก้ไม่ได้เลย

11. ถ้ามีปัญหาที่แก้ไขยังไม่ได้ ทำไมยังปล่อยให้มี GMOs?

นักวิทยาศาสตร์กลุ่มหนึ่งสนับสนุน GMOs อ้างว่า ปลอดภัยแน่นอน ที่สำคัญ GMOs เป็นสินค้าที่ทำเงินมหาศาล ฝ่ายนี้เลยต้องบอกว่า ปลอดภัยเพื่อจะได้ขายของได้ เลยไม่แน่ใจว่านี่เป็นเหตุ ให้ความเห็นของนักวิทยาศาสตร์บางกลุ่มเบี่ยงเบนไปหรือเปล่า
ในขณะที่นักวิทยาศาสตร์อีกกลุ่มหนึ่งเห็นว่า GMOs เป็นเทคโนโลยีใหม่ มนุษย์ยังไม่รู้ชัดถึงผลกระทบของมันมากนัก แล้วถ้าเกิดความเสียหาย กับระบบนิเวศ สิ่งแวดล้อมหรือความหลากหลายทางชีวภาพขึ้นมา มันอาจไม่มีทางเยียวยาให้กลับดังเดิมได้อีกเลย นักวิทยาศาสตร์ฝ่ายที่สนับสนุนก็ไม่สามารถยืนยันหรือรับรองได้ว่า GMOs จะไม่มีอันตราย แต่ต่างฝ่ายต่างก็บอกให้อีกฝ่ายไปเอาหลักฐานมายันกัน ความเห็นก็เลยแบ่งเป็นสองฝักสองฝ่ายอย่างนี้

12. ยังจะปล่อยให้ปัญหาไม่มีข้อยุติแบบนี้ต่อไป หรือจะเดินหน้าต่อไปยังไง?

อันที่จริงมีข้อยุติในระดับหนึ่งแล้ว คือในข้อตกลงระหว่างประเทศที่เรียกว่า พิธีสารคาร์ตาเฮนาว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ บอกไว้ชัดเลยว่า กรณีของ GMOs นี้ ให้ใช้หลักปลอดภัยไว้ก่อน (Precautionary principle) คือ ไม่ต้องรอให้มีหลักฐานวิทยาศาสตร์ยืนยันชัดเจนว่า GMOs มีโทษ คือ ถ้าสงสัยหรือไม่แน่ใจว่าGMOs นี้อาจจะก่อให้เกิดความเสียหาย ก็สั่งห้ามผลิต ห้ามนำเข้า ห้ามใช้ ห้ามขายไว้ก่อนได้เลย เท่ากับว่าความเห็นของนักวิทยาศาสตร์ฝ่ายหลังที่สนับสนุนให้ใช้หลักปลอดภัยไว้ก่อน เป็นฝ่ายชนะ ประเทศไทยเป็นภาคีของพิธีสารฉบับนี้ด้วย

13. ข้อตกลงระหว่างประเทศพูดเกี่ยวกับเรื่องความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหายยังไง?

พิธีสารเสริมนาโงยากัวลาลัมเปอร์ว่าด้วยความรับผิดและชดใช้ค่าเสียหาย (พิธีสารฉบับนี้เป็นฉบับเสริมพิธีสารคาร์ตาเฮนาฯ และพูดเน้นเฉพาะเรื่องความรับผิดและการชดใช้ค่าเสียหาย) ไม่ได้บอกตรงไหนเลยว่า ถ้าเป็น GMOs ชนิดอยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมแล้วไม่ต้องรับผิดถ้าเกิดความเสียหายขึ้น แถมพิธีสารเสริมฯ นี้ยังเน้นหลักปลอดภัยไว้ก่อนอีกด้วย

14 พิธีสารเสริมฯ เปิดช่องให้เขียนแยกกรณีของ GMOs ที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยหรือไม่?

ในพิธีสารเสริมฯ บอกให้เป็นเรื่องของกฎหมายภายในของแต่ละประเทศที่จะกำหนดข้อยกเว้นตามที่เห็นสมควร (Article 6(2)) เข้าใจว่าคนเขียนร่างกฎหมายนี้ก็จะหยิบเอามาตรานี้ในพิธีสารเสริมฯ มาเป็นเกราะกำบัง แต่ถ้าอ่านให้ดี ไม่น่าจะใช้เป็นเกราะกำบังได้
ในมาตรา 6 ของพิธีสารเสริมฯ เป็นเรื่องข้อยกเว้น ใน (1) บอกไม่ต้องรับผิดถ้าความเสียหายเกิดจากเหตุสุดวิสัย หรือจากสงครามหรือสงครามกลางเมือง และใน (2) บอกว่า ประเทศสมาชิกอาจกำหนดข้อยกเว้นเพิ่มเติมได้ตามที่เห็นเหมาะสมในกฎหมายภายในของตน อ่านดีๆ ข้อยกเว้นใน (2) หมายถึง เหตุที่ไม่ต้องรับผิด เช่น ความผิดของผู้ได้รับความเสียหายเองซึ่งไม่มีระบุในพิธีสารเสริมฯ แต่ระบุไว้เป็นข้อยกเว้นในร่างกฎหมายมาตรา 52 แต่ไม่ใช่ไประบุให้ GMOs ชนิดใดชนิดหนึ่งไม่ต้องรับผิดไปเลย การเขียนกฎหมายยกเว้นทั้งพวงแบบนี้ ถือได้ว่าขัดกับหลักปลอดภัยไว้ก่อน ที่ประเทศไทยไปลงนามเป็นภาคีไว้แล้วครับ

15. ที่มีคนวิเคราะห์ว่า ร่างกฎหมายนี้ดีแล้ว เหมาะสมแล้ว เพราะมีบทคุ้มครอง และบทลงโทษโดยใช้หลักความรับผิดโดยเด็ดขาด (Strict liability) แล้ว

ผมเห็นว่า เป็นเรื่องหลงประเด็นครับ ต้องไม่ลืมว่าคนร่างเขาตัด GMOs ชนิดที่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมออกไปก่อนแล้ว นี่ยิ่งกว่าการวางยาระบบนิเวศเลยครับ ดังนั้นที่มีคนวิพากษ์วิจารณ์ว่าร่างกฎหมายนี้มุ่งคุ้มครองคนที่สร้างความเสียหายแก่ระบบนิเวศ มากกว่าที่จะมุ่งคุ้มครองระบบนิเวศ

ผมจึงเห็นด้วยครับ

16. สุดท้ายผมขอสรุปว่า ร่างมาตรา 52 มีความพิกลพิการและควรต้องได้รับการยกร่างใหม่

คือ ต้องเขียนให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับ GMOs ที่ก่อให้เกิดความเสียหาย ไม่ว่าจะ เป็นคนผลิต นำเข้า จำหน่าย ไม่ว่าจะเป็น GMOs ที่อยู่หรือไม่อยู่ในบัญชีปลดปล่อยสู่สิ่งแวดล้อมต้องมีความรับผิดทั้งสิ้น ส่วนประเด็นอื่น เช่น ขอบเขตของคำว่า เหตุสุดวิสัยมีความหมายกว้างแคบแค่ไหน ร่างกฎหมายนี้ไม่ได้นำหลักปลอดภัยไว้ก่อนมาใช้จริง ฯลฯ ไว้มีโอกาสเหมาะสมจะมาวิเคราะห์เพิ่มให้ครับ

 

ประเด็น: 
เนื้อหา: